Zasada a wyjątki - reguły ogólne

Prawo do otrzymywania informacji o środowisku i jego ochronie nie jest prawem bezwzględnym - obowiązujące przepisy przewidują kilka wyjątków od ogólnej zasady jawności informacji.

W ślad za dyrektywą 2003/4¹ oraz Konwencją z Aarhus² (które dopuszczają pewne wyjątki od zasady dostępu do informacji), także i ustawa ooś³ w art. 16 i 17 zawiera listę sytuacji, w których dopuszczalna jest odmowa udostępnienia informacji. Artykuł 16 dotyczy przypadków, odmowy obligatoryjnej (organ jest zobowiązany do odmowy jeśli stwierdzi występowanie jednej z wymienionych przesłanek), a artykuł 17 - odmowy fakultatywnej (organ może odmówić informacji).

Lista przewidzianych w ustawie wyjątków jest zamknięta, co oznacza, że organ nie może odmówić udostępnienia informacji jeśli nie potrafi udowodnić, że w danej sytuacji występuje jeden z wymienionych w ustawie ooś wyjątków.

Nie jest zatem dopuszczalna - zdarzająca się czasem w praktyce - odmowa udostępnienia informacji ze względu na stwierdzenie (rzeczywiste lub błędne), że w danej sprawie występuje jeden z wyjątków przewidzianych w ustawie dip⁴. Nawet bowiem w przypadku informacji będących jednocześnie informacjami o środowisku i informacjami publicznymi, wyjątki dopuszczalne na gruncie ustawy dip nie rozciągają się na informacje podlegające reżimowi udostępniania na podstawie ustawy ooś.

Tym bardziej nie jest też dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji na podstawie bliżej niesprecyzowanego przekonania urzędnika, że udostępnienie informacji byłoby w danej sytuacji „niewłaściwe” (co w praktyce także się zdarza, np. w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji podmiotowi, o którym wie lub przypuszcza, że informacje wykorzysta dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej).

Zgodnie z wyraźnym przepisem dyrektywy 2003/4 i Konwencji z Aarhus dopuszczalne wyjątki należy interpretować zawężająco, biorąc przy tym pod uwagę interes społeczny przemawiający za udostępnieniem informacji i porównując go z interesem przemawiającym za odmową udostępnienia informacji (art. 4 ust. 2 akapit 2 dyrektywy i art. 4 ust. 4 in fine konwencji).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie C266/09 (Stichting Natuur en Milieu), „[a]rtykuł 4 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w ten sposób, że nakazane w nim porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji o środowisku, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku przedłożonym właściwym organom, nawet jeżeli prawodawca krajowy określi w przepisie o charakterze generalnym kryteria umożliwiające ułatwienie tej porównawczej oceny istniejących interesów”.

Mimo, że prawo polskie nie zawiera wprost powyższego wymogu, organy udostępniające informacje powinny - zgodnie z zasadą obowiązkowej prounijnej interpretacji prawa krajowego oraz pierwszeństwa prawa unijnego przed niezgodnym z nim prawem krajowym - zastosować się do niego. Ponadto organ powinien też oczywiście pamiętać o obowiązku zawężającej interpretacji wyjątków.

Dyrektywa 2003/4 w art. 4 ust. 4 oraz Konwencja z Aarhus w art. 4 ust. 6 wymagają, aby w przypadku, gdy z udostępniania wyłączona jest tylko część żądanej informacji, a oddzielenie tej części od pozostałych jest możliwe, organ udostępniał pozostałą, nieobjętą wyjątkiem część informacji.

Prawo polskie nie zawiera analogicznego przepisu, niemniej jednak - znowu zgodnie z zasadą obowiązkowej prounijnej interpretacji prawa krajowego oraz pierwszeństwa prawa unijnego przed niezgodnym z nim prawem krajowym - podmioty zobowiązane do udostępniania informacji powinny stosować się do powyższej zasady wyrażonej w dyrektywie i konwencji.

Obligatoryjna odmowa udostępnienia informacji

Zgodnie z art. 16 ustawy ooś, organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej odmawia jej udostępnienia, jeżeli informacje dotyczą:

1. 1) danych jednostkowych uzyskiwanych w badaniach statystycznych statystyki publicznej chronionych tajemnicą statystyczną, o której mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej;
2. 2) spraw objętych toczącym się postępowaniem sądowym, dyscyplinarnym lub karnym, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania;
3. 3) spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, lub patentowych, o których mowa w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej - jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa;
4. 4) danych osobowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszać przepisy o ochronie danych osobowych;
5. 5) dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie i złożyły zastrzeżenie o ich nieudostępnianiu;
6. 6) dokumentów lub danych, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie dla środowiska lub bezpieczeństwa ekologicznego kraju;
7. 7) informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania;
8. 8) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizowanych na terenach zamkniętych, co do których nie prowadzi się postępowania z udziałem społeczeństwa;
9. 9) obronności i bezpieczeństwa państwa;
10. 10) bezpieczeństwa publicznego;
11. 11) danych zawartych w rejestrze, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach o:
    1. a) warunkach umowy, jaką wprowadzający sprzęt zawarł z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego,
    2. b) zabezpieczeniu finansowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1155),
    3. c) wysokości wnoszonych opłat rejestrowych i rocznych. 

W każdym przypadku odmowy udostępnienia organ ma obowiązek udowodnić - i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej - że w danym konkretnym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków.

Tajemnica statystyczna

Danymi jednostkowymi w rozumieniu art. 2 ust. 9 ustawy o statystyce publicznej z 1995 r. są:

• dane osobowe dające się powiązać z konkretną osobą fizyczną
• dane indywidualne dające się powiązać z podmiotem gospodarki narodowej lub inną osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej.

Ochronę danych zbieranych w badaniach statystycznych reguluje art. 10 ustawy o statystyce publicznej, zgodnie z którym „zbierane i gromadzone w badaniach statystycznych statystki publicznej dane indywidualne i dane osobowe są poufne i podlegają szczególnej ochronie; dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz tworzenia przez służby statystyki publicznej operatu do badań statystycznych prowadzonych przez te służby; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych indywidualnych i danych osobowych dla innych niż podane celów jest zabronione (tajemnice statystyczne)”.

Omawiany wyjątek dotyczy tylko danych jednostkowych zbieranych w ramach statystyki publicznej, nie zaś danych jednostkowych, nawet dotyczących tych samych zagadnień, ale zbieranych przez inne organy i w ramach innych form sprawozdawczości (np. w ramach obowiązków związanych z opłatami za korzystanie ze środowiska lub ewidencją odpadów).

W istocie zatem wyjątek ten dotyczy dwóch sytuacji:

• dostępu do danych jednostkowych o innych podmiotach posiadanych przez organy statystyczne (gdyż inne organy nie mają prawa dostępu do dotyczących innych podmiotów danych jednostkowych zbieranych w ramach statystyki publicznej),
• dostępu do „własnych” danych jednostkowych przygotowywanych na potrzeby statystyczne przez podmioty zobowiązane do przekazywania określonych informacji na potrzeby badań statystycznych na podstawie art. 30 pkt 3 ustawy o statystyce publicznej.

Sprawy objęte toczącym się postępowaniem

Istotną przesłanką uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, jest udowodnienie, że ujawnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania. Organ odmawiający udostępnienia informacji musi więc wykazać nie tylko to, że dana informacja dotyczy toczącego się postępowania, ale także to, że ujawnienie jej mogłoby zakłócić przebieg postępowania. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej należy więc opisać w jaki sposób udostępnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania.

Prawa autorskie i patentowe

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, konieczne jest udowodnienie, że ujawnienie informacji mogłoby naruszyć prawa autorskie lub patentowe. Organ odmawiający udostępnienia informacji musi w uzasadnieniu decyzji odmownej wykazać nie tylko to, że dana informacja objęta jest prawem autorskim lub patentowym, ale także to, że ujawnienie jej mogłoby naruszyć te prawa.

Jeśli chodzi o ochronę praw patentowych, to należy wskazać, że zgodnie z ustawą - Prawo własności przemysłowej, ochrona praw z patentu polega na konieczności uzyskania zgody właściciela patentu na wykorzystanie opatentowanego wynalazku, a nie na zachowaniu wynalazku w tajemnicy. W praktyce więc wyjątek ten, w odniesieniu do informacji o środowisku, występuje rzadko.

Jeśli chodzi o ochronę praw autorskich, to należy zauważyć, że udostępnienie informacji może nastąpić w kilku formach: ustnego przekazania informacji, wglądu do danego dokumentu, umożliwienia sporządzania kopii lub przesłania kopii przez organ.

Niewiele jest sytuacji, w których udzielenie informacji ustnej lub umożliwienie wglądu do utworu mogłoby naruszyć prawa autorskie. Nie dotyczy to utworów składanych jako obowiązkowe załączniki do wniosków (np. raportów o oddziaływaniu na środowisko), może natomiast dotyczyć np. projektów plastycznych lub projektów architektonicznych składanych przez twórców na ogłoszone przez organy konkursy lub przetargi (np. przetarg na projekt architektoniczny oczyszczalni ścieków).

W przypadku raportu o oddziaływaniu na środowisko czy innego podobnego dokuemntu sytuacja utworu jest nieco inna niż w przypadku utworu np. muzycznego lub literackiego. Projekt lub raport wykonywane są głównie z myślą o ich przedstawieniu organom administracji publicznej w związku z ubieganiem się przez inwestora o wydanie określonej decyzji. Twórca utworu (np. raportu), wykonując go na zlecenie inwestora, godzi się jednocześnie na jego publiczne udostępnienie wraz ze złożeniem projektu lub raportu jako dokumentacji wnioskowej.

Z punktu widzenia prawa autorskiego przedstawienie przez inwestora projektu lub raportu jest więc dokonanym za zgodą twórcy publicznym udostępnieniem utworu. Od tego momentu jest to utwór rozpowszechniony (art. 6 pkt 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy, bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego.

Konkludując: tam, gdzie przepisy ustawy przewidują publiczną dostępność pewnych dokumentów objętych prawami autorskimi, złożenie ich przez autorów stanowi zgodę na ich dalsze udostępnianie społeczeństwu, przy czym żądający informacji mają prawo do ich wykorzystania jedynie w celach własnego użytku osobistego (tzn. np. do składania uwag w toku postępowania o pozwolenie budowlane lub np. wniosków w podjęcie kontroli w stosunku do danego podmiotu itp.).

Dość często spotykane jest w praktyce opatrywanie raportów lub prognoz środowiskowych (ale również i niektórych innych dokumentów wymaganych na cele procesów decyzyjnych w ochronie środowiska) zastrzeżeniem ich autorów, by bez ich wyraźnej zgody nie udostępniać tych dokumentów. Zastrzeżenie takie jest bezprawne i organy nie tylko, że nie mają obowiązku – ale wręcz nie mają prawa – się do niego stosować.

Odrębnym zagadnieniem są pozostałe formy udostępniania; tutaj wyobrazić sobie można, że z możliwości naruszenia praw autorskich organy mogą wprowadzać w pewnych sytuacjach ograniczenia w sporządzaniu kopii dokumentów.

W przypadku sporządzania i przesyłania kopii możliwe jest, że organ będzie miał podstawy do uznania, iż tego typu udostępnienie naruszy prawa autorskie i w związku z tym odmówi informacji. Musi tu jednak pamiętać o ogólnej zasadzie, że w tym wypadku ochrona praw autorskich - jak każdy wyjątek - musi być interpretowana zawężająco.

Dane osobowe

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, konieczne jest udowodnienie, że ujawnienie informacji mogłoby naruszyć przepisy o ochronie danych osobowych. Analogicznie więc jak w przypadku opisanych wyżej wyjątków, organ odmawiający udostępnienia informacji musi w uzasadnieniu decyzji odmownej wykazać nie tylko to, że dana informacja dotyczy danych osobowych, ale także to, że ujawnienie jej mogłoby naruszyć przepisy o ochronie tych danych.

Zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Przetwarzanie zaś danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą.

Zgodnie z tą ustawą za dane takie uważa się „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej” (art. 6 ust. 1 ustawy).

Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, „której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne” (art. 6 ust. 2 ustawy). Za umożliwiającą określenie tożsamości osoby nie uważa się jednak informacji, jeżeli określenie takie wymagałoby nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust. 3 ustawy).

Omawianym wyjątkiem objęte są tylko dane osób fizycznych niezwiązane z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą czy publiczną. Ochronie tej nie podlegają dane o osobach prawnych ani o jednostkach organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Nie podlegają ochronie jako dane osobowe dane osób reprezentujących osoby prawne, ani też dane osobowe przedsiębiorców: osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą ani wspólników spółek osobowych, np. cywilnych lub partnerskich, kiedy oznaczenie przedsiębiorcy wykorzystuje dane osobowe osoby fizycznej (jej nazwisko, adres domowy będący jednocześnie adresem wykonywania działalności itp.). Dane te są przecież i tak publicznie dostępne w różnego rodzaju rejestrach i wykazach (np. w KRS).

Ochronie nie podlegają też dane osobowe pracownika organu, od którego pochodzi dany akt (np. nazwisko urzędnika podpisującego decyzję administracyjną). Należy tu przywołać wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r., zgodnie z którym „błędnym jest twierdzenie, iż imię i nazwisko oraz stanowiska pracownika państwowego (z wyjątkiem służb specjalnych) lub samorządowego podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych” (II SA 686/99, LEX nr 46190).

Dokumenty i dane dostarczone dobrowolnie przez osoby trzecie

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, konieczne jest udowodnienie, że osoba która dostarczyła informację zrobiła to dobrowolnie, i że złożyła zastrzeżenie o nieudostępnianiu informacji.

Sformułowanie „osoby trzecie” oznacza tu osoby inne niż organ i osoba wnioskująca o udostępnienie informacji.

Omawiany wyjątek odnosi się zatem do dodatkowych informacji dostarczonych np. przez podmioty występujące z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej (np. inwestora starającego się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach), których nie mają one obowiązku dostarczyć organowi, ale podają je dobrowolnie (np. wiadomość, iż inwestor planuje kilka innych inwestycji w gminie).

Wyjątek ten nie obejmuje dokumentów dostarczonych organowi, jeżeli do ich dostarczenia zobowiązuje przepis prawa.

W praktyce pojawia się czasami dość absurdalna interpretacja, zgodnie z którą wyjątkiem tym może być objęty wniosek o wydanie określonej decyzji z zakresu ochrony środowiska wraz załącznikami ze względu na to, że ubieganie się o decyzję jest przecież dobrowolne.

Jest to interpretacja całkowicie błędna. Omawianym wyjątkiem objęte byłyby ewentualnie tylko takie załączone do wniosku dokumenty, których załączenia nie wymagają przepisy (np. informacja o sytuacji finansowej spółki dołączona do wniosku o decyzję środowiskową - podczas, gdy ustawa nie wymaga dołączania takiego dokumentu do wniosku o tę decyzję) - i co do których złożono zastrzeżenie o nieudostępnianiu.

Zagrożenie dla środowiska

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, konieczne jest wykazanie dlaczego udostępnienie określonych danych mogłoby spowodować zagrożenie dla środowiska.

Pojęcia „zagrożenia dla środowiska” i „bezpieczeństwa ekologicznego” nie są w przepisach zdefiniowane. Może tu chodzić o każdy rodzaj zagrożenia dla jakiegokolwiek elementu środowiska.

W dyrektywie 2003/4 oraz w Konwencji z Aarhus przykładowo wskazuje się, że chodzi np. o dane dotyczące miejsc lęgowych lub żerowisk rzadkich gatunków zwierząt. Są to informacje, które po dostaniu się w niepowołane ręce mogą wyrządzić szkody poprzez np. umożliwienie prowadzenia nielegalnej działalności. Pamiętać jednak trzeba o tym, że zagrożenie musi być realne – nie spowoduje go więc podanie ogólnej informacji o liczebności danej populacji w skali całego kraju czy województwa.

Informacje o wartości handlowej i odmowa ich utajnienia

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił, konieczne jest spełnienie kilku przesłanek:

1. informacje muszą mieć nie tylko wartość handlową, ale muszą też być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa,
2. ich ujawnienie mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną osoby je przekazującej,
3. przekazujący złożył uzasadniony wniosek o nieudostępnianie informacji.

Przez „osoby trzecie” w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć jakiekolwiek osoby inne niż organ.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowane jest w art. 11 ust. 4 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako „nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności”.

Nie są więc tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Zgodnie z orzecznictwem SN: „Przepis art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze” (OSNC 2002/5/67, Biul.SN 2001/11/18, Pr.Gosp. 2002/5/20).

Do uznania, że dane informacje powinny być wyłączone z udostępniania konieczne jest udowodnienie dlaczego ich ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję przekazującego. Fakt ten - podobnie jak pozostałe przesłanki utajnienia informacji - powinien być wykazany przede wszystkim we wniosku zainteresowanego o wyłączenie informacji z udostępniania, a potem także w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji.

Organ nie może wyłączyć informacji handlowej z udostępniania o ile zainteresowany nie złoży o to odpowiedniego, uzasadnionego wniosku.

We wniosku tym zainteresowany musi wykazać, że informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa oraz wskazać w jaki konkretnie sposób ujawnienie informacji mogłoby naruszyć jego konkurencyjną pozycję na rynku.

We wniosku należy też wskazać które konkretnie zawarte w danym dokumencie informacje mają być wyłączone z udostępniania (przeważnie bowiem nie będzie podstaw do utajnienia całego dokumentu).

Organ ocenia ten wniosek pod względem zasadności. Może go uwzględnić lub odmówić uwzględnienia (w takim wypadku wydaje decyzję administracyjną).

Utajnienie informacji wiąże się tutaj z aktywnym działaniem dostarczającego informację. Organ nie ma tu obowiązku działania z urzędu. Jeśli wniosek o wyłączenie z udostępniania nie został złożony wraz z dostarczeniem informacji (lub co najmniej przed jej ujawnieniem), organ nie ponosi odpowiedzialności za ujawnienie danych informacji, a dostarczający informacji nie może mieć roszczenia do organu z tego tytułu.

Przedsięwzięcia na terenach zamkniętych

Dla uznania, że wyjątek ten w danym wypadku wystąpił konieczne jest wystąpienie kilku przesłanek:

1. przedsięwzięcie jest realizowane,
2. znajduje się na terenie zamkniętym,
3. należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
4. odstąpiono wobec niego od przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa - zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy ooś.

Omawiany wyjątek dotyczy tylko przedsięwzięć „realizowanych”, a więc będących w trakcie realizacji, czyli procesu inwestycyjnego. Nie obejmuje natomiast przedsięwzięć już zrealizowanych.

Teren zamknięty to, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 40 ustawy Poś⁵, teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przez teren zamknięty rozumie się teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tereny zamknięte ustalane są przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, w której określane są m.in. granice takiego terenu. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom.

Omawiany wyjątek dotyczy tylko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy ooś „Organ prowadzący postępowanie może, w drodze postanowienia, wyłączyć stosowanie przepisów działu III i VI w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, jeżeli zastosowanie tych przepisów mogłoby mieć niekorzystny wpływ na cele obronności i bezpieczeństwa państwa”.

Istnienie takiego postanowienia wyłączającego procedurę udziału społeczeństwa warunkuje możliwość zastosowania omawianego wyjątku.

Obronność i bezpieczeństwo państwa

Uznanie ochrony takich danych za jeden z dopuszczalnych wyjątków od obowiązku udostępnienia informacji jest - co do zasady - przewidziane w art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 i art. 4 ust. 4 lit. b) Konwencji z Aarhus. Dyrektywa i konwencja pozwalają jednak na odmowę udostępnienia informacji ze względu na „stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo publiczne lub obronę narodową” tylko wówczas, gdy ujawnienie takich informacji wpłynęłoby negatywnie na te wartości. Ustawa ooś pozwala na utajnianie tych informacji dotyczących obronności i bezpieczeństwa państwa w każdym przypadku, bez konieczności wykazywania owego potencjalnego negatywnego wpływu. W tym zakresie ustawa jest więc niezgodna z dyrektywą 2003/4 i Konwencją. Zalecić tu więc należy zastosowanie dyrektywy z pierwszeństwem przed niezgodnym z nią przepisem polskim (zasada pierwszeństwa prawa unijnego), a więc odmawianie udostępniania informacji tylko wówczas, gdy ujawnienie informacji rzeczywiście mogłoby naruszyć bezpieczeństwo państwa.

Bezpieczeństwo publiczne

Podobnie jak wyjątki opisane wyżej, uznanie ochrony takich danych za jeden z dopuszczalnych wyjątków od zasady udostępnienia informacji jest przewidziane w art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 i art. 4 ust. 4 lit. b) Konwencji z Aarhus.

Dyrektywa i konwencja pozwalają jednak na odmowę udostępnienia informacji ze względu na „stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo publiczne lub obronę narodową” tylko wówczas, gdy ujawnienie takich informacji wpłynęłoby negatywnie na te wartości. Ustawa ooś pozwala na utajnianie tych informacji dotyczących obronności i bezpieczeństwa państwa w każdym przypadku, bez konieczności wykazywania owego potencjalnego negatywnego wpływu. W tym zakresie ustawa jest więc niezgodna z dyrektywą 2003/4 i Konwencją. Zalecić tu więc należy zastosowanie dyrektywy z pierwszeństwem przed niezgodnym z nią przepisem polskim (zasada pierwszeństwa prawa unijnego), a więc odmawianie udostępniania informacji tylko wówczas, gdy ujawnienie informacji rzeczywiście mogłoby naruszyć bezpieczeństwo państwa.

Dane o odpadach

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach, do rejestru tego wpisuje się podmioty wprowadzające produkty, produkty w opakowaniach oraz podmioty gospodarujące odpadami. Listę podmiotów podlegających wpisaniu do rejestru zawierają art. 50 i 51 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 49 ust. 7 ustawy o odpadach:

„7. Rejestr jest publicznie dostępny, z wyłączeniem informacji o:

1) warunkach umowy, jaką wprowadzający sprzęt elektryczny i elektroniczny zawarł z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego;

2) wysokości wnoszonych opłat rejestrowych i rocznych;

3) rodzaju i wysokości zabezpieczenia finansowego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495, z późn. zm.).”

Przepis ten stanowi więc powtórzenie omawianego przepisu ustawy ooś.

Wyjątek ten nie jest jednak przewidziany ani w dyrektywie 2003/4, ani w Konwencji z Aarhus - i jako taki nie jest w świetle tych aktów prawnych dopuszczalny (jest a nimi sprzeczny).

Oczywiście nie można wykluczyć, że część z danych zawartych w rejestrach dotyczących odpadów będzie spełniała przesłanki do objęcia innym spośród wymienionych przez ustawę wyjątków, np. jako dane o wartości handlowej. Wówczas odmowa udostępnienia takiej informacji mogłaby zostać uzasadniona. Za sprzeczne dyrektywą i konwencją należy jednak uznać wyłączenie en bloc wszystkich danych wymienionych w omawianym punkcie.

Fakultatywna odmowa udostępnienia informacji

Zgodnie z art. 17 ustawy ooś, organ zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku może jej odmówić, jeżeli:

1. 1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
2. 2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
3. 3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
4. 4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.

Przy ocenie przesłanek uzasadniających możliwość odmowy udzielenia informacji organ kierować się powinien wspomnianą wyżej zasadą zawężającej interpretacji wyjątków

Podobnie jak w przypadku odmowy udostępnienia informacji ze względu na przesłanki wymienione w art. 16, także i w przypadku przesłanek „fakultatywnych” organ ma obowiązek udowodnić - i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej - że w danym konkretnym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków.

Dokumenty w trakcie opracowywania

Za dokumenty lub dane będące w trakcie opracowywania można uznać np. decyzję administracyjną albo odpowiedź Ministra Środowiska na interpelację poselską, nad których projektami trwają jeszcze prace.

Omawiany wyjątek nie dotyczy jednak gotowych projektów dokumentów na kolejnych etapach ich zatwierdzania, zwłaszcza gdy przepisy wymagają udziału społeczeństwa w opracowywaniu pewnych dokumentów i wręcz wymagane jest podawanie ich projektów do publicznej wiadomości.

Odmawiając udostępnienia informacji w zakresie dotyczącym dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania, organ odmawiający informacji ma jednak obowiązek podać nazwę organu odpowiedzialnego za przygotowanie danego dokumentu lub danych oraz poinformować o przewidywanym terminie ukończenia prac nad nimi (art. 19 ust. 1 ustawy ooś).

Dokumenty lub dane przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się

Tego typu dokumenty lub dane to np. robocza notatka przekazująca nieformalną informację wewnątrz urzędu, ale już nie np. wystąpienie organu o zajęcie stanowiska przez inny organ, czy też stanowisko tego organu (w tym formalne zapytania i stanowiska przekazane przez inną komórkę tego samego urzędu) - te bowiem wg dyrektywy 2003/4 podlegają udostępnianiu.

Częstą formą dokumentu przeznaczonego do wewnętrznego komunikowania się jest notatka służbowa. Jej szczególną formą jest adnotacja – krótka notatka służbowa, uwaga pracownika sporządzona bez zachowania określonej formy. W ten sposób utrwala się czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Adnotację utrwala się w aktach sprawy administracyjnej. Adnotacja musi zostać podpisana przez pracownika, który dokonał określonej czynności.

W przypadku, gdyby dokument taki został udostępniony na zewnątrz w ramach jakiejkolwiek procedury, przestaje on być „przeznaczonym do wewnętrznego komunikowania się” i istnieje wówczas obowiązek jego udostępnienia.

Wniosek w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania

Rozstrzygnięcie kiedy wniosek jest w sposób „oczywisty” niemożliwy do zrealizowania należy do organu, ponieważ przepisy nie definiują pojęcia „oczywistości”.

Przez analogię można by tu posłużyć się interpretacją pojęcia „oczywiście bezzasadnego powództwa”, o którym Sąd Najwyższy powiedział, że ma miejsce wówczas, gdy „każdy prawnik z góry, bez głębszej analizy prawnej stanu faktycznego może powiedzieć, że powództwo nie może być uwzględnione” (postanowienie SN z dnia 8 października 1984 r., II CZ 112/84, LEX nr 8631).

W przypadku wniosku można by zatem powiedzieć, że wniosek oczywiście niemożliwy do zrealizowania to taki, odnośnie którego każdy urzędnik z góry, bez głębszej analizy prawnej stanu faktycznego może powiedzieć, że nie może on zostać uwzględniony. Przykładem mógłby tu być hipotetyczny wniosek o podanie informacji na temat wpływu Marsjan na zmiany klimatu na Ziemi.

Wniosek zbyt ogólny

O wniosku zbyt ogólnym można mówić np. w przypadku wniosku o udostępnienie wszystkich danych o stanie powietrza w Polsce. Nie powinien być jednak uznany za zbyt ogólny wniosek o np. wszystkie raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożone w określonym okresie do danego organu - nawet, jeśli ich liczba jest stosunkowo duża. Wniosek ten wprawdzie dotyczy znacznej liczby dokumentów, ale jest bardzo precyzyjny: określa, o jakie konkretnie dokumenty chodzi i z jakich lat. Przyjąć można w ogóle, iż żaden wniosek dotyczący udostępnienia jakiegokolwiek konkretnego dokumentu lub dokumentów, o których dane znajdować się powinny w publicznie dostępnym wykazie danego organu, nie może być nigdy uznany za zbyt ogólny. Jeśli jest to na przykład wniosek o udostępnienie wszystkich wydanych decyzji administracyjnych, o których dane powinny być zamieszczone w wykazie, nie będzie to wniosek zbyt ogólny.

W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, organ ma obowiązek niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając stosownych wyjaśnień. W szczególności organ ma obowiązek poinformować o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów danych. Uzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę nie wyłącza możliwości odmowy udostępnienia informacji ze względu na zbyt duży stopień ogólności wniosku (art. 19 ust. 3 ustawy ooś).

Wyjątek od wyjątku

Zgodnie z art. 18 ustawy ooś w sytuacji, gdy żądana przez kogoś informacja o środowisku dotyczy emisji, niektórych z opisanych wyżej wyjątków nie będą miały nigdy zastosowania.

Można tu więc mówić o „wyjątku od wyjątku” (czy też: „od wyjątków”), ponieważ zasadą jest jawność informacji dotyczących środowiska i jego ochrony, wyjątkiem - wyłączenie z udostępniania pewnych informacji, a wyjątkiem od wyjątku zakaz wyłączenia z udostępniania pewnych informacji.

Zgodnie z art. 18 informacji o - najogólniej mówiąc - emisjach nie można odmówić nawet jeśli stwierdzi się występowanie jednego z następujących wyjątków:

• ochrona danych statystycznych,
• ochrona danych osobowych,
• ochrona dokumentów lub danych dostarczonych dobrowolnie przez osoby trzecie,
• ochrona dokumentów lub danych, których dostarczenie mogłoby spowodować zagrożenie stanu środowiska,
• ochrona danych o wartości handlowej,
• ochrona informacji o przedsięwzięciach realizowanych na terenach zamkniętych.

Jest to jakby wyraźne podkreślenie, iż danych o emisji nie można traktować tak jak np. danych technologicznych tzn. jako danych o wartości handlowej.

Konstrukcję „wyjątku od wyjątku” przedstawia poniższy schemat.

ZASADA: JAWNOŚĆ INFORMACJI

Czy istnieje przesłanka odmowy informacji ze względu na:

• ochronę danych statystycznych,
• ochronę danych osobowych,
• ochronę dokumentów lub danych dostarczonych dobrowolnie przez osoby trzecie,
• ochronę dokumentów lub danych, których dostarczenie mogłoby spowodować zagrożenie stanu środowiska,
• ochronę danych o wartości handlowej,
• ochronę informacji o przedsięwzięciach realizowanych na terenach zamkniętych.

NieTak

Czy informacja dotyczy emisji?

Tak Nie

Informację należy udostępnić Można odmówić udostępnienia informacji